- Gli approfondimenti del Centro Studi -

 Le ragioni di uno stato giuridico dei docenti

a cura di Paola Tonna

 L’Italia e l’Autonomia nel contesto europeo

 Dalla seconda metà del secolo scorso tutti i paesi europei si sono orientati a  riformare in senso autonomistico i loro propri sistemi di istruzione in risposta all’emergere dell’esigenza di uno spazio europeo della formazione. E poiché i sistemi scolastici sono nati per radicare l’idea di nazione, questa esigenza ha avuto origine nel momento in cui quest’idea si indeboliva per ampliarsi verso una dimensione europea e parallelamente la scuola si è avviata a diventare uno spazio culturale e formativo più aperto.

L’idea fulcro dell’Autonomia è quella della riconcettualizzazione di un servizio, in precedenza  basato prevalentemente sull’offerta di modelli formativi rigidi, in uno curvato sulla domanda dei bisogni formativi. L’Autonomia della scuola quindi capovolge il paradigma della scolarizzazione di massa ( che ha le sue origini in Comenio), incentrato su un sistema rigido sia nei programmi che nei metodi uniformati dove l’organizzazione, basata essenzialmente sulle procedure, costituiva un disciplinamento forte dei comportamenti di massa.

Questo sistema, si è rivelato efficace per tutto l’800 fino alla seconda guerra mondiale, specialmente in Italia dove ha realizzato l’alfabetizzazione di massa e sradicato l’analfabetismo. Nel momento in cui però le condizioni sociali hanno portato ad una massificazione anche della scuola secondaria, molto più complessa nell’impianto, nelle specializzazioni e negli obiettivi, il modello rigido e centralista dell’istruzione ha segnato il passo. La globalizzazione, d’altra parte, indebolendo il controllo dello Stato, ha rafforzato il livello “locale” e ha spinto quindi i paesi della UE verso nuove forme di flessibilità.

L’Italia è stato uno degli ultimi paesi europei a riformare, in senso autonomistico, il suo proprio sistema istruzione ( la legge 59 è infatti del ’97), in ritardo di almeno quindici anni anche rispetto ad altri Paesi a forte impostazione statalista, come Francia e Spagna che avevano avviato il processo nei primi anni ‘80.

Con tutta evidenza si possono ascrivere all’inadeguatezza del nostro sistema istruzione e al suo ritardo nel riformarlo, i deludenti risultati riportati dal nostro Paese nelle recenti indagini sia internazionali (OCSE-PISA, dove i nostri studenti si sono collocati al 20° posto per abilità linguistiche e al 23° per quelle matematiche e scientifiche) che nazionali (recenti indagini INVALSI).

Anche sul piano della dispersione scolastica le nostre medie di abbandoni sono tra  le più elevate della U.E. Come recentemente denunciato dal Ministro Moratti, la dispersione (ovvero il tasso di abbandoni) in Italia si attesta sul 30% con punte del 50% nel Nord- Est. Siamo di circa 10 punti percentuali sopra la media UE (19%) e di ben 20 punti sotto il traguardo europeo del 90% di raggiungimento di un diploma secondario,  che gli stati membri si sono impegnati alla Conferenza di Lisbona a raggiungere entro il 2010.

Ora non è un caso che  dal dopoguerra ad oggi sono stati presentati ben 34 progetti di riforma degli Ordinamenti , rinnovati  ad ogni cambio di Governo, ma solo una riforma sembra aver messo, pure se in ritardo,  tutti  d’accordo ed è quella dell’Autonomia delle istituzioni scolastiche, minimo comun denominatore e motore di qualsiasi processo riformatore, oggi anche  costituzionalmente garantita con la Riforma del Titolo V°.

Una riforma incompiuta

  Se non v’è dubbio alcuno che solo dopo il completamento della Riforma degli Ordinamenti con l’attuazione dei suoi regolamenti, (che auspichiamo si realizzi quanto prima), l’Autonomia potrà realizzarsi appieno nei suoi aspetti organizzativi, finanziari e didattici, pure la legislazione attualmente esistente, oltre alle numerose sperimentazioni attuate, consente alle scuole quelle pratiche di flessibilità didattica che ne sono  il fondamento, come la costruzione autonoma dei curricula da parte dei docenti che da rigidi esecutori di programmi devono indubbiamente assumere le responsabilità dei percorsi didattici e della “politica” della propria scuola. Il traghettamento, ormai quasi definitivamente compiuto, dal centralismo della scuola pre-autonoma a quella definitivamente riformata, impone anche il passaggio, non facile, da una logica imperniata sul controllo  delle procedure ad una logica di monitoraggio dei risultati.

 L’Autonomia  esige quindi una sorta di rivoluzione culturale nell’organizzazione del lavoro e nella formazione di quelli che sono i suoi principali attori, cioè gli insegnanti. Esige un sistema di coerenze  tra i cambiamenti della scuola riformata e la sua organizzazione di cui il radicamento di una cultura della valutazione, ancora estranea, costituisce uno degli snodi principali.  

Non v’è dubbio alcuno che questa nuova scuola richieda un insegnante che declini al meglio tutte quelle potenzialità che gli consente il principio costituzionale della libertà di insegnamento,  strumento certo di attuazione di pluralismo, ma anche principio che connota inevitabilmente un professionista, con tutto quello che ne consegue, compresa la garanzia dell’autonomia della funzione e responsabilità in ordine alle scelte professionali e ai suoi risultati.

Ma questo “insegnante nuovo” è, almeno giuridicamente, ancora da costruire.

E se, pure con lungimiranza l’UNESCO nel ’66 poneva la questione della “professionalizzazione “ degli insegnanti individuando nell’etica della professione e in elevati standard professionali  il viatico principale verso una risposta efficace di istruzione, la nostra legislazione è ancora ferma ad uno stato giuridico vecchio di trenta anni che inevitabilmente inchioda il profilo professionale del docente ad una scuola ormai scomparsa, e che non è quindi più in grado di individuare quegli strumenti necessari per gestire l’accresciuta complessità che il sistema dell’autonomia didattica richiede. In una parola, di valorizzare la professione docente.

  Ci conforta del resto il fatto che quella della valorizzazione della professione degli insegnanti sia un’esigenza tuttora sentita a livello europeo, come affermato dal recente documento delle Confindustrie di otto principali paesi europei, che evidenzia alcuni paradossi:

·        Nonostante  oggi l’istruzione svolga un ruolo sempre più determinante per la vita ed il lavoro, allo stesso tempo la professione dell’insegnante perde prestigio, tanto che la maggior parte dei paesi europei ha difficoltà ad acquisire nuovi insegnanti. C’è quindi bisogno di valorizzare la professione docente per attrarre e trattenere insegnanti di buona qualità e motivati.

·        Non sempre la scuola è riuscita ad orientarsi sull’apprendimento e molto spesso è ferma ad una organizzazione che è la stessa di decine di anni fa. Per adeguare la scuola ai suoi nuovi compiti, renderla più flessibile e dinamica è necessario offrire agli insegnanti carriere più stimolanti e motivanti, differenziandone i profili professionali.

Quest’identità di obiettivi comunitari ci rafforza ulteriormente nella convinzione che il nostro Parlamento abbia l’importante compito di  costruire quel sistema di coerenze, cui facevo riferimento prima,  necessarie per consentire all’autonomia di decollare appieno, e di cui la definizione di un nuovo stato giuridico per la professione docente è al primo posto, perchè esso è certamente parte di quelle “norme generali”, insieme al reclutamento del personale, alla definizione degli Ordinamenti, alla Valutazione del sistema istruzione, che la recente riforma costituzionale del Titolo V°  attribuisce, in maniera esclusiva, allo Stato.

Incombenza, questa, necessaria anche a completare,  su questo piano, la legge 53 di Riforma degli Ordinamenti e a porre fine alla asimmetria che tuttora sussiste tra i docenti e i Capi di istituto, i cui profili professionali sono stati ormai da tempo ridisegnati dal legislatore per adeguarli alle esigenze delle autonomie.

 E per non ignorare il dibattito in corso, dico chiaramente che uno Stato  costituzionale come il nostro, fondato su una democrazia rappresentativa, non può delegare ad accordi di tipo contrattuale materie che attengono a finalità pubbliche generali. E’ la stessa carta costituzionale ad imporcelo: “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento” che è una norma che si limita ad enunciare un principio per la cui garanzia di applicabilità, come per tutte le altre libertà, è necessaria una legge e pertanto non è disponibile, appunto perché materia costituzionale, ad accordi pattizi. Sarebbe come voler disciplinare la posizione di indipendenza dei magistrati con la contrattazione sindacale.

 Quanto al fatto che debba essere il Parlamento a definire un nuovo stato giuridico dei docenti, riteniamo che vi siano anche inoppugnabili argomenti di natura giuridica:

·        La definizione dello stato giuridico dei docenti fa certamente parte di quelle “norme generali” che insieme al reclutamento del personale, alla definizione degli Ordinamenti, alla valutazione del sistema istruzione, la riforma del Titolo V°  attribuisce in maniera esclusiva allo Stato proprio per garantire la tenuta di tutto il sistema istruzione.

·        La funzione docente si fonda su un principio costituzionale: quello che l’art. 33 individua nella libertà d’insegnamento; essa pertanto non può essere ridotta a materia pattizia ma va declinata per legge.

·        Già la L. 59 del ’97, all’art.21, nello stesso comma (16), sanciva contestualmente, per l’attuazione dell’autonomia, la necessità di individuare nuove figure professionali per i docenti e di attribuire la dirigenza ai capi di istituto. Qualifica, quest’ultima che ha trovato la sua attuazione per via legislativa appena un anno dopo (D. Leg.vo n°59/’98). Non v’è motivo perché, per i docenti, si debba procedere per via contrattuale.

·        Né si può invocare la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, (avvenuta con il Decreto 29 /’93), perché, se pure questa ha introdotto la possibilità di negoziare il contratto di lavoro che prima era normato, non ha certo la facoltà di assorbire, tra le materie da contrattare, anche lo stato giuridico degli insegnanti, dal momento che gli stessi restano dipendenti pubblici.  E’ necessario quindi che siano rispettati gli ambiti di competenza della contrattazione e del potere legislativo: il rapporto di lavoro pubblico è infatti regolato da norme di diritto privato stabilite dal Codice, ma è la legge che individua le caratteristiche della prestazione, come avviene appunto nei confronti dei dirigenti, per i quali l’individuazione delle fasce di appartenenza e delle modalità di accesso è definita dal D. L.gs 165/01.

·        A corollario di queste argomentazioni non possiamo non ricordare che la contrattazione si è dimostrata incapace di ridefinire i contorni della professione docente su un piano di differenziazione delle competenze e di valorizzazione delle professionalità, così come chiedevano  gli atti di indirizzo che tutti i Governi succedutisi in questi anni inviavano all’ARAN. Salvo la riverniciatura nominalistica delle funzioni obiettivo, ormai in via di smantellamento, ben tre contratti, dal ’95 ad oggi, non sono stati in grado di coniugare le nuove responsabilità nell’organizzazione del lavoro didattico in modo coerente con i processi di Riforma, mentre assistiamo all’impantanamento dell’ennesima commissione istituita all’ARAN.

Va quindi provveduto ad una giusta individuazione tra le materie che sono riserva di legge e quelle disponibili per una contrattazione tra le parti.

Certamente  le sofferenze del sistema hanno trovato, oltre che nella lunga vacatio legislativa, anche nella mancata autonomia contrattuale (area di contrattazione separata) una dei principali lacune che la legge, dovrà necessariamente colmare.

 (parte prima)

 Roma  Aprile 2004