La valutazione del sistema istruzione

di  Giacomo Elias*

 

 

 

L’istruzione

Per affrontare correttamente il tema assegnatomi, occorrono alcune considerazioni preliminari.

La prima consiste nel concordare sulla natura dell’istruzione (o meglio dell’educazione, intesa come attività estesa all’intera vita d‘ogni soggetto): essa è un “servizio alla persona di pubblica utilità”.

Il modello classico per la misura delle prestazioni, quello d’input-output, richiede nel caso di “servizi alla persona” qualche adattamento.

Innanzi tutto, le variabili d’input non sono costituite esclusivamente dalle risorse in ingresso, ma anche dagli stessi utenti. Questi ultimi, infatti, non sono solamente i beneficiari del servizio, ma ne determinano anche l’efficacia.

Inoltre la valutazione del solo output, ossia del risultato immediato dei processi produttivi, non è sufficiente; occorre prendere in considerazione anche l’outcome o, in altre parole, gli effetti a medio e lungo periodo.

Non è questa la sede per un approfondimento dei concetti sopra enunciati[1], ma essi devono essere tenuti ben presenti, per evitare di descrivere e studiare il fenomeno per mezzo di un modello non rappresentativo dalla realtà.

La seconda considerazione riguarda il quadro normativo cui si fa riferimento nel seguito.

Esso è costituito:

Ø       dalla legge costituzionale n. 3/2001[2], in cui si afferma, all’art. 3 punto 1 (modifica dell’art. 117 della Costituzione), che lo Stato ha potestà di legislazione esclusiva in materia di norme generali sull'istruzione

Ø       dal disegno di legge sulla riforma del sistema istruzione, approvato dal Consiglio dei Ministri in data 14 marzo scorso; all’art. 3 di quest’ultimo provvedimento si stabiliscono le norme e le responsabilità inerenti la “Valutazione degli apprendimenti e della qualità del sistema educativo di istruzione e di formazione” come segue:

«1. Con i decreti di cui all’articolo 1 sono dettate le norme generali sulla valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione e degli apprendimenti degli allievi, con l’osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi:

a)       la valutazione, periodica e annuale, degli apprendimenti e del comportamento degli allievi del sistema educativo di istruzione e di formazione, e la certificazione delle competenze da essi  acquisite, sono affidate ai docenti delle istituzioni di istruzione e formazione frequentate; agli stessi docenti è affidata la valutazione dei periodi didattici ai fini del passaggio al periodo successivo;

b) ai fini del progressivo miglioramento della qualità del sistema di istruzione e di formazione, l’Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema di Istruzione effettua verifiche periodiche e sistematiche sulle co­noscenze e abilità degli allievi e sulla qualità complessiva dell’of­ferta formativa delle istituzioni scolastiche e formative; in funzione dei predetti compiti vengono rideterminate le funzioni e la struttura del predetto istituto;

c) l’esame di Stato conclusivo dei cicli di istruzione considera e valuta le com­petenze acquisite dagli allievi nel corso del ciclo e si svolge su prove organizzate dalle commissioni d’esame e su prove predisposte e gestite dall’Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema di Istruzione (nel seguito INValSI), sulla base degli obiettivi specifici di apprendimento del corso ed in relazione alle discipline di insegnamento dell’ultimo anno.»

Infine non bisogna confondere l’attività di ricerca, ossia la raccolta di dati e d’informazioni al fine di studiare il fenomeno “istruzione” o suoi aspetti particolari, con quella di “valutazione” ai fini del controllo di gestione del sistema. Nel seguito si farà riferimento solo a quest’ultima.

 

 Il concetto di valutazione

In generale, per il miglioramento continuo della “qualità” [3] di un servizio, si svolgono le seguenti attività:

a)         determinazione delle esigenze e delle attese dei “fruitori”  (clienti) e delle altre parti interessate;

b)         definizione della politica e degli obiettivi dell'organizzazione che gestisce il servizio;

c)         coinvolgimento del personale dell’organizzazione nel perseguimento degli obiettivi (formazione);

d)         individuazione dei processi e delle responsabilità necessari per conseguire gli obiettivi e per ottenere una maggiore efficacia;

e)         quantificazione e disponibilità delle risorse necessarie;

f)           definizione dei metodi per misurare l'efficacia e l'efficienza di ciascun processo (valutazione);

g)         determinazione dei mezzi per prevenire le non conformità (mancato o parziale raggiungimento degli obiettivi) e per eliminarne le cause;

h)         definizione e applicazione di un processo per il miglioramento continuo del sistema di gestione.

Nel caso dei servizi - e in particolare di quelli alla persona - la definizione delle attese dei fruitori e degli obiettivi è sempre difficile e delicata e richiede un’approfondita analisi delle caratteristiche del servizio e dei suoi fruitori, condotta alla luce del livello di responsabilità al quale si opera e dei fini che tale livello deve perseguire.

Nel caso dell’istruzione, chi è il fruitore, ossia chi deve essere soddisfatto da questo servizio? La persona “studente”? La famiglia che ha investito su di lui? Il mondo del lavoro e delle imprese? La società civile nel suo complesso, considerata a livello nazionale, comunitario, globale? Tutte queste?

Conseguentemente, attraverso quali indicatori si misura il grado di soddisfazione di una o più di queste categorie sociali? Sulla base degli studenti promossi? Di quelli che trovano un’occupazione entro un certo lasso di tempo o di quelli che, trovatala, fanno “carriera”? Del contributo che ciascuno di loro darà al progresso civile?

In quest’ottica, valutare l’efficacia e l’efficienza del servizio istruzione di un paese si presenta come un’azione complessa e il “valore” da attribuirgli è funzione di un elevato numero di parametri individuali (sia dei docenti sia degli allievi) e di contesto (culturali, sociali, economici, territoriali e così via), molti dei quali di difficile, se non impossibile, misurazione.

Testimoniano queste difficoltà le esperienze dei paesi che si sono già dotati o si stanno dotando di un sistema di valutazione nazionale (ad esempio: Francia[4], Germania, a livello di Land, Gran Bretagna[5], Spagna[6], Stati Uniti, Svezia) e anche il “Programme for International Student Assessment” (PISA) gestito dall’OCSE[7], che confronta i sistemi istruzione di una quarantina di Paesi dalle caratteristiche socio-economiche assai diverse. Ognuno di questi sistemi non va esente da critiche e non soddisfa completamente neppure chi lo ha istituito. Alcuni, poi, sono estremamente onerosi e lenti nel fornire risposte operative, immediatamente utili ai fini gestionali.

Un’ulteriore conferma di questa situazione è emersa anche dal Seminario “New tendencies in education reforms: quality and evaluation”, tenutosi a Madrid il 21-22 marzo scorsi, nell’ambito delle iniziative del semestre di presidenza spagnola dell’UE, al quale hanno partecipato i maggiori esperti europei.

 

Il Sistema Nazionale di Valutazione

Il nostro Paese non è mai stato dotato di un Sistema di Valutazione Nazionale dell’Istruzione, nonostante che a partire dal 1999[8] sia stato costituito l’Istituto Nazionale di Valutazione del Sistema Istruzione, che subentrava al Centro Europeo dell'Educazione (CEDE). L’attività precedente può essere sin­tetizzata in programmi di ricerca docimologica, nella partecipazione alle iniziative OCSE e in studi di settore vari, anche di valutazione, svolti su campioni di scuole, individuati con criteri statistici e, quindi, non in grado di fornire indicazioni per interventi puntuali. A completamento si può aggiungere che anche altri enti (INDIRE, ISFOL, Direzioni Regionali del MIUR, IRRSAE, oggi IRRE, CNEL) e società (ad esempio il Censis) hanno svolto attività episodiche di ricerca sulla valutazione o assimilabili, generalmente non confrontabili tra loro. A livello locale, l’espe­rienza più duratura e significativa è rappresentata da quella portata avanti da una decina d’anni dalla Provincia di Trento, che attiene però all’attività d’autovalutazione da parte delle scuole. Altre iniziative riguardano l’introduzione di Sistemi Qualità ISO 9000:2000 nelle scuole, non inquadrabili come sistemi di valutazione e/o di autovalutazione.

Per questo motivo il Ministro dell’Istru­zione, dell’Università e della Ricerca, Dr.ssa Letizia Moratti, agl’inizi del mese di luglio dell’anno scorso[9], ha nominato un Gruppo di Lavoro per l’Istituzione del Sistema Nazionale di Valutazione[10].

Il Gruppo di Lavoro ha iniziato la propria attività svolgendo le seguenti attività propedeutiche:

i.      analisi dello stato dell’arte e individuazione delle iniziative in corso nel Paese, nell’UE e nei principali paesi extracomunitari in materia di valutazione del sistema dell’istruzione;

ii.    individuazione dei livelli di responsabilità all’interno del Sistema Istruzione Nazionale;

iii.   prima definizione degli scopi e delle caratteristiche del Sistema Nazionale di Valutazione dell’Istru­zio­ne.

In merito al punto ii., anche alla luce del disegno di legge sulla riforma del sistema istruzione precedentemente citato, sono stati individuati i seguenti livelli di responsabilità:

Ø       lo Stato, per mezzo dell’INValSI, effettua a livello nazionale, verifiche periodiche e sistematiche sulle conoscenze e abilità degli allievi e sulla qualità complessiva dell’offerta formativa delle istituzioni scolastiche e formative; considera e valuta, inoltre, le com­petenze acquisite dagli allievi nel corso dell’esame di Stato conclusivo dei cicli di istruzione, su prove predisposte e gestite dall’INValSI, sulla base degli obiettivi specifici di apprendimento del corso ed in relazione alle discipline di insegnamento dell’ultimo anno;

Ø       le Regioni: responsabilità in corso di definizione;

Ø       le istituzioni di istruzione e formazione (scuole),sulla base dell’autonomia conferita con la legge 15 marzo 1999, n. 59 e successivi provvedimenti, eseguono, per mezzo dei loro docenti, la valutazione, periodica e annuale, degli apprendimenti e del comportamento degli allievi del che le frequentano, e la certificazione delle competenze da essi  acquisite; agli stessi docenti  è affidata la valutazione dei periodi didattici ai fini del passaggio al periodo successivo e la predisposizione (in quanto commissioni d’esame) delle prove per l’esame di Stato conclusivo, in aggiunta a quelle stabilite dall’INValSI.

Relativamente al punto iii., si è ritenuto che il servizio di valutazione nazionale debba assolvere al compito di costituire un sistema d’osservazione continua (annuale) dell’andamento dell’istruzione nel paese, affinché lo Stato disponga del controllo di gestione necessario per promuoverne la qualità.

Questa posizione coincide con l’opinione di quanti ritengono che la valu­ta­zione “non rappresenta solamente un’attività di ricerca volta alla conoscenza di processi in atto, ma trova la sua ragion d’essere in quanto costituisce un momento fondamentale del processo decisionale … di tipo strategico” [11].

Le criticità emerse dalla valutazione sopra citata, eseguita dallo Stato, vengono segnalate a ciascuna delle scuole interessate in modo che possano, attraverso tecniche di autovalutazione, ricercarne ed eliminarne le cause.

La procedura così individuata dovrebbe evitare, tra l’altro, il fenomeno della “selezione avversa”, ossia del raggiungimento di traguardi di qualità attraverso una preselezione degli allievi (respingendo preventivamente i più “difficili”), così come si verifica nei sistemi ad alta competitività tra le scuole.

Il costituendo sistema, quindi, dovrebbe avere le seguenti caratteristiche:

a.       essere coerente con le responsabilità in materia d’istruzione in capo allo Stato, consistenti nel garantire “i livelli unitari e nazionali di fruizione del diritto allo studio, nonché gli elementi comuni all'intero sistema scolastico pubblico (statale e privato) in materia di gestione e programmazione”[12];

b.       misurare, scuola per scuola, il grado di raggiungimento degli obiettivi stabiliti dallo Stato;

c.       consentire d’individuare tempestivamente e sistematicamente (annualmente), scuola per scuola, le eventuali non conformità rispetto agli obiettivi di cui in b. e d’intervenire, ai diversi livelli di responsabilità, con le necessarie azioni correttive e allocazioni di risorse, al fine di ottenere il miglioramento continuo del sistema dell’istruzione nazionale;

d.       utilizzare parametri coerenti con quelli usati dai servizi di valutazione comunitari e internazionali;

e.       richiedere risorse compatibili con il bilancio dello Stato.

Chiaramente il sistema nazionale di valutazione deve considerarsi riferito agli aspetti sistemici dell’istruzione nel suo complesso e integrato in un più ampio contesto di valutazione, comprendente in primis l’autovalutazione gestita dalla singola scuola, nonché eventuali iniziative analoghe (seppure con finalità diverse) gestite a livello regionale.

 

Il Progetto Pilota

Nel dicembre 2001 il Gruppo di Lavoro ha proposto al Ministro, che ha approvato, di attivare un Progetto Pilota, al fine di sperimentare, su un numero significativo di scuole, la possibilità di creare un servizio che risponda alle esigenze sopra indicate e di dimensionare le risorse necessarie alla sua attuazione. In particolare si è voluta provare la capacità del sistema istruzione (scuole, Ministero ai livelli centrale e regionale, INValSI, INDIRE) di gestire la procedura di valutazione nazionale con periodicità annuale e di fornire i risultati con tempestività.

Il Progetto non si propone, quindi, di esprimere una valutazione, ma di acquisire elementi per la progettazione dell’organizzazione necessaria alla sua effettuazione annuale. Questo giustifica la mancanza d’ogni validità statistica del campione di scuole coinvolte e d’ogni intenzione valutativa.

In relazione a quanto precede e ai soli fini del Progetto, il Ministro ha stabilito che gli obiettivi nazionali, dei quali deve essere misurato il raggiungimento, siano:

·         l’apprendimento della lingua italiana e della matematica;

·         il grado d’attuazione del POF (Piano dell’Offerta Formativa), che le scuole elaborano nell’ambito della propria autonomia.

Il Progetto ha le seguenti caratteristiche:

·         coinvolge le scuole che abbiano esperienza in materia di autovalutazione e/o che attuino un sistema di garanzia della prestazione (sistema qualità) volontario, ovvero che abbiano espresso il desiderio di partecipare;

·         valuta il raggiungimento del gruppo di obiettivi stabiliti dal Ministro (v. sopra);

·         indaga, per quanto attiene l’apprendimento, i livelli quinta elementare, terza media e primo biennio della scuola secondaria superiore;

·         opera con metodi già noti e/o applicati dalle scuole di cui sopra; utilizza pertanto questionari multirisposta;

·         sperimenta due metodi di somministrazione dei questionari di apprendimento:

-          cartaceo, adatto per l’elaborazione con lettori ottici;

-          elettronico (su un numero limitato di scuole), a sua volta con metodo diretto (compilazione a schermo da parte degli allievi) e con metodo indiretto (compilazione cartacea da parte degli allievi e successiva compilazione a schermo da parte della segreteria della scuola);

·         si propone di concludere l’elaborazione dei dati entro il giugno prossimo venturo, così da consentire, a regime, di fornire elementi su cui basare eventuali azioni correttive ai diversi livelli di responsabilità per il successivo anno scolastico;

·         prevede un confronto finale con le scuole, anche singolarmente.

Il Progetto - al quale hanno aderito volontariamente 2.695 istituti scolastici (statali e privati), dei  quali 956 elementari, 908 medie, 831 secondarie superiori, per un totale di 15.911 classi e 335.857 allievi - è attualmente in corso di svolgimento, con la collaborazione tecnica e operativa dell’INValSI[13] e delle Direzioni Generali Regionali del Ministero. Per la sola indagine di sistema, partecipano anche 63 scuole materne.

La somministrazione sta avvenendo proprio in questi giorni, rispettando i tempi previsti in sede di programmazione del Progetto. Entro il 15 maggio l’INValSI disporrà dei risultati da elaborare.

 

Considerazioni conclusive

Riassumendo quanto precede, il Sistema Nazionale di Valutazione che si sta sperimentando risponde ai seguenti requisiti:

Ø       opera nell’ambito delle responsabilità proprie dello Stato (livello nazionale) e nel rispetto dell’autonomia degli altri centri di responsabilità;

Ø       è concepito per fornire informazioni con tempestività e periodicità annuale; costituisce, quindi, un momento fondamentale del processo decisionale di tipo strategico;

Ø       evidenzia la distinzione tra i ruoli della valutazione nazionale e dell’autovalutazione d’istituto, affidando alla prima l’individuazione puntuale (scuola per scuo­la) delle eventuali non conformità rispetto agli obiettivi nazionali e alla seconda, oltre alle altre funzioni, quelle della ricerca delle cause e della proposta delle azioni correttive conseguenti.

Al termine del Progetto Pilota, prevista per il prossimo mese di giugno, sarà possibile valutare pregi e difetti dello schema proposto, nonché le risorse necessarie per la sua applicazione a tutte le scuole della Repubblica.

 

 

La relazione è stata tenuta dall’Ing. Elias al Convegno “ L’educazione e l’Istruzione nel XXI° secolo”

svoltosi a Milano il 18 Aprile 2002.