La ragioni di un superamento del monopolio statale dell’istruzione a favore di un sistema pluralista, in cui la libera concorrenza fra soggetti dipendenti da enti pubblici (Stato ed enti locali), da imprese sociali (enti no profit) e da imprese private stimoli una competizione virtuosa e conduca a un innalzamento complessivo della qualità del sistema sono state in questi anni troppe volte illustrate perché valga la pena ripeterle qui oggi dettagliatamente. Cercherò dunque di entrare subito nel merito del tema affidatomi, “in che modo realizzare la parità oggi in Italia”. Va da sé che le cose che dirò non saranno per molti una novità, dato che sono in gran parte l’esito di anni di riflessioni comuni con tanti amici, molti dei quali sono oggi qui presenti.
Enuncio subito la mia posizione: la realizzazione della parità non è un aspetto particolare, ma coincide con una generale riforma del sistema dell’istruzione. L’offerta della scuola non statale potrà trovare il suo giusto riconoscimento solo all’interno di un quadro di riferimento in cui lo Stato non sia più il gestore diretto dell’offerta formativa, ma il garante dei livelli offerti tanto dalle scuole statali, rese davvero autonome, quanto dalle scuole paritarie. In termini sintetici, autonomia e parità sono le due gambe di un’unica riforma, che ha un aspetto giuridico e uno economico che non possono essere separati.
Dal punto di vista economico, le soluzioni si possono sostanzialmente raggruppare in due grandi tipologie, entrambe oggi applicate in Italia, ed entrambe utilizzate in diversi altri Paesi: finanziamento alle scuole e finanziamento agli utenti.
Il finanziamento diretto alla scuola, sulla base di convenzioni o di altre forme contrattuali, è il più antico in Italia (i finanziamenti per le “scuole a sgravio” risalgono al 1926), e il più diffuso in Europa (Spagna, Francia, Paesi Bassi, Gran Bretagna). Dove è sostenuto da una chiarezza normativa, ha l’indubbio vantaggio di una trasparenza nei rapporti e di una ragionevole certezza per il gestore nella consistenza dei finanziamenti. La recente e dolorosa vicenda dei fondi per le scuole non statali congelati dal ministero dell’economia ha però dimostrato quanto sia fragile laddove, come in Italia, il finanziamento è concepito come una benevolenza dello Stato, che “concede” i contributi di parifica o quelli per il funzionamento delle scuole materne, e non come un elemento strutturale della spesa per l’istruzione. In questo senso, il quadro concettuale e quindi normativo è fondamentale. Vi sono Paesi – penso ai Paesi Bassi o alla Gran Bretagna – in cui il pluralismo scolastico è l’ovvio presupposto del sistema di istruzione, e di conseguenza il finanziamento alle scuole si accompagna pacificamente al riconoscimento della legittimità della pluralità delle opzioni educative, metodologiche, didattiche. In altri Paesi invece – l’Italia, ma anche la Francia, gli Stati Uniti, per certi versi la Spagna – il modello concettuale è quello della scuola di Stato. La scuola non statale viene tendenzialmente finanziata nella misura in cui compie una funzione di supplenza, o comunque si uniforma al modello statale prevalente. Come ha documentato fra gli altri Charles Glenn nel suo The ambiguous embrace (“L’abbraccio ambiguo”, Princeton University Press, 2000), la dipendenza dai finanziamenti statali tende a uniformare le scuole, consapevolmente o meno, sul modello privilegiato dal finanziatore. Per fare un caso concreto, si pensi ai decreti attuativi della riforma Moratti, in fase di elaborazione. Alcune bozze iniziali contenevano indicazioni, per esempio sull’orario di servizio dell’insegnante tutor nella scuola elementare, tagliate su misura della scuola statale: se rimanesse quella formulazione, le scuole non statali sarebbero costrette a scegliere fra un adeguamento per loro molto difficoltoso o la rinuncia alla qualifica di scuola paritaria. È solo un esempio, ma è la conferma più recente di quel che dicevo prima: il finanziamento alla scuola come riconoscimento di una sostanziale uniformità con la scuola delle Stato, considerata comunque come modello di riferimento.
L’altra modalità fondamentale è il finanziamento agli utenti, nelle due forme del buono-scuola e della detrazione fiscale. La vicenda del buono-scuola della Regione Lombardia è troppo nota perché la debba qui ripercorrere. Posso solo sottolineare come il sistema sia stato ormai adottato da diverse altre Regioni (Veneto, Liguria, Sicilia), e dove è entrato in funzione si sta dimostrando un sistema semplice ed efficace per facilitare la libertà di scelta delle famiglie, soprattutto – checché ne dicano gli avversari – di quelle meno abbienti, che ora hanno uno strumento per rivolgersi alla scuola non statale con maggior facilità.
La detrazione fiscale è invece la novità introdotta con la Finanziaria per il 2003. La somma stanziata (30 milioni di euro) è irrisoria rispetto alle esigenze del sistema, ma certo la legge stabilisce un principio di grande valore; l’aumento del finanziamento su questo capitolo di spesa (Tremonti permettendo) potrebbe diventare un’altra risorsa importante per chi sceglie la scuola libera.
Rispetto al finanziamento alle scuole, il finanziamento agli utenti ha certamente un grande aspetto positivo: riconosce il valore della scelta dei destinatari del servizio. Afferma il principio che il cittadino è titolare del diritto di scegliere la scuola in cui istruire i propri figli, e deve poterlo fare (almeno in prospettiva) a prescindere dalla situazione economica. Presenta però, almeno nelle forme in cui è realizzato in Italia, due problemi, uno di ordine pratico, l’altro culturale. Il primo consiste nel fatto, molto semplice ma non secondario, che il rimborso delle spese sostenute avviene dopo un certo lasso di tempo. La famiglia deve comunque esporsi a una spesa, e anche se sa che una parte della somma verrà restituita, rimane un esborso iniziale che per molti continuerebbe a essere troppo gravoso. I dati dei primi anni di applicazione del buono-scuola in Regione Lombardia ad esempio dicono che, se ha certamente contribuito a facilitare la decisione di chi già sceglieva la scuola non statale, non ha invece contribuito in modo significativo a spostare le scelte del resto dell’utenza; e la permanenza della spesa ha inciso in misura significativa. Discorso analogo vale, evidentemente, anche per la detrazione d’imposta; anche se è allo studio un meccanismo per cui il rimborso possa avvenire ratealmente attraverso il datore di lavoro, in modo da ridurre al minimo l’intervallo di tempo fra spesa e restituzione. Il secondo problema è legato al fatto che si tratta di interventi mirati per la scuola paritaria, esponendosi così alle critiche dei difensori del “senza oneri per lo Stato”, che vi ravvisano un intervento esclusivamente a favore dell’istruzione non statale (il che, a rigor di termini, è vero per la detrazione fiscale; non lo è per il buono-scuola, che è destinato anche a spese sostenute per le scuole statali; anche se oltre il 90% dei fondi in questi anni è andato di fatto a coprire i costi per le scuole libere).
Se dal piano economico passiamo a quello normativo, il quadro non è meno variegato. La circolare 31 del 18 marzo scorso, frutto di un anno e mezzo di assiduo lavoro della Commissione ministeriale, è stato un primo tentativo di dare un minimo di organicità a una normativa finora sparsa in mille rivoli, frutto di successive stratificazioni, non di rado disomogenee fra loro. Ha certo contribuito a fare chiarezza su molti punti controversi, ma la legislazione italiana in merito è ancora lontana dal riconoscere un reale pluralismo di opzioni educative.
Dunque siamo di fronte a una situazione in cui, sia dal punto di vista normativo sia da quello finanziario, coesiste una pluralità di interventi, non di rado frammentari. Su che cosa puntare? Io dico: su una soluzione diversa, che da un lato tenga insieme gli aspetti positivi delle due forme di finanziamento (alle scuole e alle famiglie), e dall’altro inserisca la scuola paritaria in un sistema normativo comune con le scuole statali autonome. Mi riferisco ovviamente a quello che da Milton Friedman in poi si chiama sistema dei voucher. A differenza dell’attuale buono-scuola, che è una somma in denaro effettivamente erogata alle famiglie a fronte di una spesa, si tratta di un assegno virtuale, messo a disposizione di tutti i cittadini, destinato esclusivamente all’istruzione, e che ciascuno può “spendere” nella scuola che preferisce. In questo modo l’utente dirotta le risorse, che materialmente sono erogate dallo Stato alle singole scuole, verso l’istituto di sua scelta, indipendentemente dal fatto che sia statale o di qualunque altro soggetto gestore. Questo sistema ha almeno tre vantaggi: riconosce agli utenti la titolarità del diritto di scelta del soggetto erogatore del servizio; elimina alla radice il problema dei contributi alle scuole non statali, perché finanzia il diritto del cittadino, di ogni cittadino all’istruzione; mette tutte le scuole, statali e non, in condizioni di perseguire i propri obiettivi con risorse che dipendono direttamente dalla soddisfazione dell’utente, e quindi costringe tutti a mettersi in competizione per offrire il servizio migliore.
Sono perfettamente consapevole del fatto che sto proponendo una rivoluzione copernicana di tutto il sistema formativo. Una rivoluzione che certamente riguarderebbe in primo luogo le scuole statali, ancora strette, nonostante i proclami di autonomia, nei vincoli di una gestione sostanzialmente statalista. La soluzione del voucher prevede invece un trasferimento diretto da parte dello Stato al singolo istituto di tutte le risorse necessarie al suo funzionamento, determinate fondamentalmente in base al numero degli alunni (nonché di altri parametri da definire, in primis la collocazione geografica e sociale, come piccoli Comuni o aree con forte componente di disagio), che poi la scuola possa gestire in modo responsabile, individuando priorità e obiettivi, e destinando le risorse in base ai criteri scelti. Va da sé che questo tipo di funzionamento è incompatibile con l’attuale sistema di reclutamento e di carriera degli insegnanti, e condurrebbe necessariamente a una gestione autonoma del personale, docente e non, da parte dei singoli istituti. Va evidentemente riconsiderata in questa prospettiva anche la riforma degli organi collegiali (forse non è un male che abbia subito una battuta d’arresto, in vista di una possibile ridefinizione dell’autonomia), destinati a diventare veri organi di autogoverno degli istituti, con responsabilità decisionali nella gestione dei fondi e del personale.
In questa direzione due nodi rimarrebbero da sciogliere, entrambi legati all’art. 33 della Costituzione, che da un lato prevede l’istituzione di scuole non statali “senza oneri per lo Stato”, e dall’altro prescrive “un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi”.
Il primo problema in fondo è il più semplice. Come già aveva sostenuto il prof. Zangara[1], si tratta di intendersi sul concetto di “onere”. Occorre ricordare che dall’obbligo scolastico discende l’impegno dello Stato a sostenere le spese per l’istruzione dei cittadini, e che ogni alunno che si iscrive a una scuola non statale consente allo Stato di non spendere la cifra che gli costerebbe se frequentasse una scuola sua. Non c’è “onere”, in questa accezione, se non c’è aggravio di spesa rispetto a quella che lo Stato dovrebbe comunque sostenere se lo studente frequentasse la sua scuola. (È, va osservato, ciò che accade già oggi nel settore della scuola dell’infanzia. Circa il 50% dei bambini italiani in età prescolare, infatti, frequenta scuole comunali o private. Lo Stato interviene con sussidi a favore di queste scuole perché riconosce che, se dovesse istituire scuole statali per rispondere all’intera domanda nazionale, andrebbe incontro a oneri – appunto - di gran lunga superiori).
Certo, questo implica entrare nel merito dei costi della scuola, e non è cosa facile. L’indagine dell’Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema dell’Istruzione pubblicata nel marzo 2002 (progetto ASPIS, Analisi della spesa per l’Istruzione) parla di una spesa media di circa 4.900 euro per ogni alunno della scuola statale nel 1999[2]. Più difficile avere dati precisi per la scuola non statale. I più recenti, forniti nel 1997 dalla FIDAE per le scuole cattoliche e nel 1998 dall’ANINSEI per le scuole laiche, danno cifre che vanno dai 1.800 euro per le elementari cattoliche ai 3.500 per le superiori laiche. Sono numeri da assumere con cautela, e una ricerca approfondita sui costi comparati del sistema di istruzione sarebbe quanto mai opportuna. Se però questi ordini di grandezza fossero confermati, si potrebbe scoprire che finanziare la scuola non statale potrebbe non solo non essere un onere per lo Stato, ma addirittura un risparmio (come è già, ripetiamo, nel settore della scuola dell’infanzia): uno spostamento di alunni dalle scuole statale a quelle paritarie, favorito dalla copertura delle spese, che portasse quest’ultima a ospitare un 30% della popolazione scolastica, come è in media nei Paesi OCSE, potrebbe condurre a un’economia in termini assoluti dell’ordine di qualche miliardo di euro.
L’altro problema di ordine costituzionale è quello del valore legale del titolo di studio. È questa la vera pietra d’inciampo sulla strada di un sistema realmente autonomo e pluralista. Finché il titolo di studio avrà valore legale inevitabilmente una grossa fetta dell’utenza continuerà a chiedere alla scuola, consapevolmente o meno, più il “pezzo di carta” che una reale preparazione. In questo scenario la concorrenza fra scuole rischia di diventare una concorrenza al ribasso, una gara a chi garantisce il “pezzo di carta” con più facilità, penalizzando proprio gli istituti di maggior qualità. È su questo terreno inoltre che prosperano iniziative che si limitano a favorire l’acquisizione del titolo, senza investire sulla qualità dell’istruzione. Qualcosa di nuovo però si muove anche su questo fronte. La decisione di alcune università di svolgere i test di ammissione prima e indipendentemente dai risultati degli esami di Stato va in questa direzione: privilegiare la verifica diretta delle competenze rispetto alla certificazione che la scuola ne dà. Prefigurando forse finalmente quello scenario che don Luigi Sturzo (e con lui altri personaggi del calibro di Gaetano Salvemini, Luigi Einaudi o Antonio Gramsci) invocava già oltre mezzo secolo fa: “Ogni scuola, quale che sia l’ente che la mantenga, deve poter dare i suoi diplomi non in nome della repubblica, ma in nome della propria autorità: sia la scoletta elementare di Pachino o di Tradate, sia l’Università di Padova o di Bologna, il titolo vale la scuola. Se una tale scuola ha una fama riconosciuta, una tradizione rispettabile, una personalità nota nella provincia o nella nazione, o anche nell’ambito internazionale, il suo diploma sarà ricercato; se, invece, è una delle tante, il suo diploma sarà uno dei tanti”.
(Relazione introduttiva al workshop sulla Parità, che si svolto nella seconda edizione Meeting di Milano Liberal ”L’educazione e l’istruzione nel XXI secolo”)